自1987年7月27日新中国第一张福利彩票发行至今，中国彩票业已经走过了整整25年。为了规范彩票行业，应对彩票业危机，中国政府出台了一系列政策和条例，然而效果不尽如人意。

 

如何更好推动彩票行业发展，使彩票真正做到“取之于民，用之于民”也是学术界思考的问题。日前《科学新闻》专访了推动中国彩票业立法的浙江大学法学院教授朱新力。

 

公信力问题

 

《科学新闻》：近期中国公益彩票频频开出大奖，在社会上引起了广泛的热议，甚至质疑，造成这种现象的原因是什么？

 

朱新力：目前社会大众对彩票公信力的质疑，说明彩票监管、运营体制内的公开和透明程度还无法满足公众对公开、透明的要求。尤其是近年来屡屡曝光的彩票业黑幕事件，对行业公信力的损害具有极大的放大效应。

 

这种落差与中国彩票发行、销售体制的行政性有关。福彩与体彩两家，政府既是监管者，又是经营者，政企不分，政市不分。结果一是导致体制内的回应速度跟不上市场的变化和需求，二则导致改革的推动面临阻力。

 

在当前体制不变的情况下，需要监管机构和行业管理部门积极作为，通过体制创新、机制创新、形式创新，增强彩票发行、销售、兑奖的公开性、透明性和规范性。

 

近期频繁出现的大额奖金，这种小概率事件的存在，公众有质疑是可以理解的。相关部门就需要更加明确的、具体的信息、证据来说明、解释，而且需要一种更加真诚的、互动的态度来交流。

 

《科学新闻》：中国已经陆续出台了《彩票管理条例》及《彩票管理条例实施细则》，这些是否能够起到规范彩票市场、理顺体制的作用？

 

朱新力：徒法不足以自行。彩票行业的公信力问题，具有多面性、复杂性、系统性，而且受制于行业自身发展的阶段性特点。尤其是在当前政府公信力的塑造、和谐官民关系的构建存在诸多复杂因素和现实挑战的背景下，不能简单寄希望于《条例》和《细则》的出台，乃至将来更高位阶的彩票法出台。

 

中国博彩的挑战

 

《科学新闻》：不少人相信彩票号码能够被预测，造成这种现象的原因是什么？为什么一些声称可以预测中奖号码的犯罪团体能够得逞？

 

朱新力：彩票本质上是博彩的一种，其游戏规则极大地迎合了参与者用低成本、小风险换取高额回报的投机心理。相信彩票号码能够预测，一方面有投机的贪婪心理，另一方面也说明彩民购彩行为的不理性，对彩票缺乏科学的认识。说白了，这些人把它当成一种有规律可循的赌博游戏。这也是一些骗子、犯罪集团能够得逞的原因。

 

与理性购彩相关的是彩民的比例构成。与发达国家不同的是，中国彩民以中低收入群体为主，且流动人口占多数。这一人群中，多数人都是抱着一夜暴富的心态参与购彩，因此可能会加剧不理性的购彩行为，为数众多的“问题彩民”的存在就是证明。另一方面，这一现象也给彩票行业朝着健康、公益、娱乐、参与的方向发展带来了挑战。

 

《科学新闻》：从长远来看，中国彩票业发展最大的挑战是什么？

 

朱新力：由长远来看，中国彩票业发展的最大挑战有两个：一是从“部门彩票”真正转化为“国家彩票”；二是淡化彩票的赌博性，回归彩票的公益性。

 

从中国现行彩票业监管体制来看，无独立监管机构、“双寡头直接竞争”、“政市不分”的格局，造成了民政部、国家体育总局是彩票业发展至今最大的两个既得利益团体，而它们却又在整个构架新监管体制的立法程序中扮演关键角色。因此，制定更高位阶的彩票法，一方面应当防止公共政策所追求的公益最大化让位于部门间权力平衡与利益分配的最大化；另一方面，应当以发展为目标，适当引入市场化机制，加强彩票市场的公平性。

 

彩票具有双重属性，抑制其赌博性，发扬其公益性，有利于将来中国彩票行业的健康蓬勃发展。改革的方向，应当着重对彩票市场和彩民购彩行为进行理性引导，通过彩票品种、竞彩规则、摇奖技术等方面，增强博彩的娱乐性、参与性。■

 

（浙江大学法学院副教授骆梅英对本文亦有贡献）

 

 

?荩本刊记者 王玲/整理

 

五类合法博彩游戏

 

慈善游戏

 

此类为非营利组织筹集善款的游戏，慈善组织可以不参与直接运营。慈善游戏在合法博彩游戏中监管最为宽松。著名的慈善游戏包括PTA蒙特卡罗之夜、教堂奖券和宾戈游戏等。

 

商业赌场游戏

 

赌场游戏占据美国商业博彩游戏行业的最大份额，随着新赌场的建设和已有赌场规模的扩大，赌场游戏呈继续增长的态势。在这类游戏中，通常赌场会从胜的一方抽钱。赌场游戏模式中最著名的当属拉斯维加斯模式，其他模式包括码头赌场、游轮赌场、棋牌室、赛马场等。

 

乐透

 

虽然美国的乐透游戏可以追溯到殖民地时期，但1894年至1964年间并没有政府支持的合法乐透游戏。直到1964年3月12日,新罕布什尔州的Sweepstakes开张，乐透游戏才在美国重生，其他的东北部诸州也随即跟进。1981年，亚利桑那州成为密西西比河西岸第一个合法化乐透游戏的州。

 

本土博彩游戏

 

1988年，美国议会通过了《印第安人博彩管理法》，为印第安保留区的博彩业提供了管理框架。许多部落将博彩业视作促进部落经济进一步发展的机遇。现在一些部落独立拥有并运营本土博彩游戏的权力，另一些则与赌场签订协议，由商业赌场运营游戏。

 

彩池投注游戏

 

这类博彩游戏的奖池资金总量建立在投注的赌资基础上，下注越大，奖金越高。赛马是流传度最广的彩池投注游戏，其他此类游戏还包括赛狗等。

 

政府对于商业博彩游戏的监管

 

商业博彩游戏行业是美国最透明、监管最严厉、税收政策最严格的产业之一，很多赌场和博彩设备制造商均是在纽约证券交易所和纳斯达克上市的公司。

 

商业博彩游戏业对于州政府税收具有非常重要的意义，不同州对于商业赌场征收税收额度不同。如内华达州要求大型赌场上缴博彩毛收益的6.75%，而宾夕法尼亚州则高达55%。

 

商业博彩游戏业带来的数十亿税收资金被用于教育、公共安全、遗产保护、基础设施建设、经济发展以及助老扶幼等项目。■

 

（资料来源：《指尖的真相：美国商业博彩行业》）

 

《科学新闻》 (科学新闻2012年第8期 调查)