2013年6月，国务院常务会议部署了大气污染防治十条措施，包括“加快调整能源结构”。 3个月后，国务院正式印发《大气污染防治行动计划》 ，要求全国加快推进“煤改气”工程建设。这个被视为从十面“霾”伏当中突围的良方，却在实施中陷入重重困境。原因很多，内忧外患。
需求雪崩，一月三令
2013年10月19日，天然气迎峰度冬供应保障协调会上公布了一组数字：我国天然气在前3个季度的表观消费增长13.5%，明显高于9.2%的产量增速；今年供需缺口达220亿立方米，相当于北京三年的用气量。
天然气需求量大增的现象，并非只有去年才有。有数据显示，1995年至2012年间，我国天然气消费量复合年均增速为10.93%，也大大高于世界同期3.52%的增速。 这些数据并不是“终点”。根据中国石化石油勘探开发研究院原总工程师张抗的预测，2015年我国可能还有近300亿立方米的供气缺口，气荒将至少持续三年。
对此，国家采取了密集的协调措施。国家发改委在2013年10月12日 颁布的《关于做好2013年天然气迎峰度冬工作的意见》中要求“强化需求侧管理”，并于11月会同能源局下发三份通知 ，强调“均衡有序推进”、“没有落实气源的项目不予批准”。
在12月15日的全国发展和改革工作会议上，国家发改委又再次压减天然气“肩上的重任”，发改委主任徐绍史在会上明确作出部署，暂停上马燃气发电，确保居民生活用气和汽车用气，保障煤电油气供需平衡。
从10月以后，国家对待天然气的态度转变何以如此之快？这与天然气本身的特点密不可分：缺少简易而廉价的大规模储存方式。京能集团总经济师孟玉明说，天然气通过管道均匀输送，其运行调节难度大。
因此，产气、输气、用气各环节在上下游一体化系统中必须同步运作 ，否则即便企业或城市内部有高度的组织计划性，天然气也仍然无法避免全国范围内生产调配的无政府状态。
中国石油大学中国油气产业发展研究中心主任董秀成表示，国内天然气的生产和干线运输基本上由一家石油公司独自运营，而管道布局却比较分散，各石油公司之间很难进行灵活机动的资源调配和应急供应。
面对不确定性因素和风险 ，全国一盘棋的区域间协同和行业间调度正是市场的软肋，而“煤改气”工程看似是压垮市场的最后一根稻草。
误判形势，一哄而上
中石油集团总经理廖永远在10月28日的天然气保供专题汇报会上强调，要“摸清家底。”
而就在一年前，国家对“家底”的判断结果是供过于求。由于“十二五”期间国内资源的大力开发和进口液化天然气、进口管道气的全面实施，2013年10月公布的《天然气利用政策》把鼓励利用作为整体基调。 几乎同时印发的《天然气发展“十二五”规划》预计，2015年全国天然气需求量2300亿立方米，国产和进口的总体供应能力近2700亿立方米。
然而，形势的恶化出人意料。2013年6月，国家发改委发布了前5个月的行业运行情况。数据显示，由于对气价上调存在较大预期，部分地区在3月中旬采暖结束后的消费淡季仍供需偏紧。
在阶梯气价改革拉开大幕的基础上，各地集中上马的“煤改气”工程使得去年的预测结果进一步偏离实际，产运销暴露出结构性失衡。需求爆炸式增长，产能只能逐步释放，这一矛盾迫使国家在12月10日之前紧急启动一次专门针对“煤改气”的摸底调查。于是便有了徐绍史在12月15日会议上部署的调整措施。
难以推广的北京模式
“煤改气”其实并不是什么新鲜事。但这次的全面铺开，离不开“大气国十条”的临门一脚。
对于走在全国前列的北京而言，其促成条件实际上是申奥口号中的“绿色奥运”和西气东输。1989年，鄂尔多斯盆地的长庆油田在陕西境内的天然气勘探获得重大突破。陕京一线于1997年9月投入使用 ，“少烧煤、多用气”才真正提上议事日程。
北京从1998年底开始实施的防治大气污染紧急措施要求“有计划、分步骤地”推广使用天然气，力求避免无序性和盲目性。即便如此，2000年北京市申奥成功后对于环保的要求提升，仍导致用气量井喷、陕京一线吃紧。2005年1月天然气紧缺时，北京市为保证当年年末的采暖需求，还是把锅炉“煤改气”暂缓了一年。
北京“煤改气”是以举国之力来保障的，却未必能大面积复制到全国。 当前，甚至连“煤改气”是否有利于防治雾霾，是否符合我国“富煤、缺油、少气”的资源结构，也受到了中国工程院院士、清华大学热能工程系教授倪维斗的质疑。他说，为得到同样的热量，燃气热电联产需要燃烧的燃料和排放的氮氧化物比燃煤热电联产更多，而治理雾霾的关键正是控制氮氧化物与挥发性有机污染物的排放。
中科院科技政策与管理科学研究所副所长、研究员王毅指出了一步登天的根源：很多地方政府想用三五年的“煤改气”全面提高空气质量，却不做任何调研，对调整产业结构和转变经济发展方式更是缺少长期谋划和打持久战的精神。 中国工程院院士、清华大学建筑技术科学系教授江亿也认为，减排不等于简单的“煤改气”。
“各地‘煤改气’应该因地制宜，量力而行，合理安排进度。”山西省社科院能源所副所长王云珠建议。■