对于中国的高等教育界来说，在即将过去的2017年，“双一流”依然是所有人都无法忽视的一个“热词”。
从2017年初，三部委公布《双一流建设实施办法(暂行)》，到两会期间，教育部部长陈宝生“拿‘985’‘211’的船票上不了‘双一流’的船”的承诺；到今年9月，“双一流”名单在千呼万唤中的姗姗来迟；再到十九大报告中，对“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”的再次强调。人们对“双一流”的关注度从年初持续到年尾。
面对“双一流”，不同的群体和机构会有着不同的利益诉求，在高校层面，入选高校自然鼓足干劲，力争辉煌，未入选者也因为“双一流”本身退出机制的存在，依然心存希望。然而在另一层面，面对“双一流”，我们的教育行政管理部门又该秉持怎样的态度？“双一流”对于目前正在持续推进的教育管理体制改革又会带来哪些影响呢？
制度与决心
至少从表面上看，“双一流”建设给教育主管部门的自我调整提供了一个比较好的契机，而这也是“双一流”自身的特点所决定的。
在我国，无论是“双一流”建设，还是之前的“985”工程和“211”工程，其本质上都属于项目制，但前者与后两者之间最大的区别在于，“双一流”建设明确设立了有进有出的动态调整机制，而这在我国过去教育领域的历次改革中都是绝无仅有的。
根据“双一流”建设的总体实施办法，对于在“双一流”建设过程中出现重大问题、不再具备建设条件且经警示整改仍无改善的高校，及时调整出建设范围。建设期末，根据期末评价结果等情况，重新确定下一轮建设范围，打破身份固化，不搞终身制。
“‘双一流’建设是一个动态过程，将来会有定期的评估和淘汰机制，以及新高校和学科的加入。那么，未来我们如何进行评价？依据是什么？”采访中，华东师范大学国家教育宏观政策研究院研究员侯定凯建议，国家应该建立统一的“双一流”建设信息平台。“未来对‘双一流’的评估应该依据各校承诺的建设目标作为主要依据，而不是另起炉灶。评估必须考虑成本，如果不能动态地累积数据，若干年后再进行全面评价，其成本非常高。”侯定凯说。
比如英国，一些由政府发起的高校科研、教学评估工作，为避免突击评估给高校正常教学等工作带来的影响，政府注重对各种数据的常规化收集，这在很大程度上利用这些积累期的数据便得到比较可靠的结果。
作为长期研究世界一流大学建设的学者，上海交通大学世界一流大学研究中心执行主任程莹对世界其他国家的管理制度也十分熟悉。在他看来，类似的做法在世界范围内有很多可以借鉴，但这并不是关键，关键在于政府是否有决心做出改变。
“这就像是有三个孩子，但只有一个上大学的机会。无论以什么办法进行选择，最终都会有两个孩子上不了大学。因此，任何机制都会是残酷的。”程莹说，我们的教育主管部门是否下决心去制造这样残酷的结果。
换言之，当评估期限到来，真的需要政府使淘汰机制发挥作用时，教育主管部门是否能够“痛下杀手”？
“世界范围内，几乎所有高等教育的重点建设都是遴选出来的，比如德国的精英大学，这样的形式我们当然可以借鉴，但如果没有真正的淘汰，不去‘动真格’，任何形式上的改革都是枉然。”程莹说。
政府推进与学校自觉
在侯定凯看来，一个统一的“双一流”建设信息平台，其作用远不止方便政府部门监督这么简单。
“我们的政策很需要一个基于实证的决策机制。同时，“双一流”建设的一些基本数据，比如学校经费的使用情况，公众也有权知道。”侯定凯说，除此之外，“双一流”建设中的人才培养、社会服务等，都需要一些具体的指标衡量。“需要避免被简化为科研论文发表的单一指标。如何多元、全方位地展示‘双一流’建设成就，是未来一项重要的工作。”
在某种程度上，侯定凯的这一设想可以转化为另一个问题，那就是如何推动高校的信息公开？而对于这一问题，上海交通大学规划处处长杨颉曾有过多次呼吁。
“高校的有关信息当然应该公开，尤其是在‘双一流’的大背景下，高校获得巨额资金投入。其资金流向，使用情况等，公众也有权知晓。”然而杨颉同时也坦言，高校主动公开的第一步应该是由政府推动的。“一方面，在信息公开方面，很多学校都在观望，谁都不愿意走出第一步。而与此同时，高校的很多数据都是要向教育部汇报的。因此，教育主管部门手中并不缺乏数据。”
事实上，就在最近一段时间，各高校正在陆续公布信息、公开年度报告。高校的这一行为缘起于2010年国家颁布的《高等学校信息公开办法》；2014年，教育部制定了《高等学校信息公开事项清单》，要求高校公布办学信息，包括招生考试信息、财务资产及收费信息、学生管理服务信息等在内的10个大类50条具体项目。
如今，这一制度已经实施7年，然而时至今日，公众对于公告信息不全面、内容模糊的诟病一直不断，这也在一定程度上说明了，有的高校本身完成信息的公开化具有很大的难度。
多年来，曾经有不少高教界人士，乃至于高校内部人士呼吁教育主管部门公开这些数据，但并没有实现。杨颉觉得这也是因为教育主管部门存在很多顾虑。“由于对标准的理解不同，高校报上来的数据与事实可能不完全一致，甚至有些数据会有一些水分。”
然而对于这一顾虑，杨颉认为这恰恰是需要通过信息公开来解决的问题。
“正是因为数据不公开，才会不准确，数据公开就意味着接受社会的广泛监督，这就给学校施加压力，迫使学校重视信息的真实性和准确性。”杨颉表示，从这角度上说，当巨额的资金因为“双一流”建设而投入到高等教育中时，其实也在为政府推进教育信息公开，甚至建立一个统一的教育信息平台，提供了一个很好的契机。
短期投入与长期稳定
用“巨额”形容近两年来，各级政府投入到高校的资金量，一点都不为过。自从“双一流”的总体方案公布以来，几乎国内每个省份都制定了各自的建设方案，随之而来的便是数以亿计，甚至数以十亿计的投入。
比如，2016年12月20日，广东举行省市共建本科高校工作部署会，会上表示，“十三五”期间，广东省市两级政府将投入100亿元，支持共建本科高校实现大发展。而仅仅几天之后的12月28日，山东省政府就在下发的《推进一流大学和一流学科建设方案》里提出，“省财政将加大投入力度，加强资金统筹，多渠道筹集50亿元，积极支持‘双一流’建设。”
记者粗略统计了截至今年7月，国内部分省份计划投入到“双一流”建设中的资金量，简单相加便已经超过了500亿元。相信国内全部省份的资金相加量将远超这一数字。
如此规模的资金流入高校，这意味着什么？
对此，教育部(国家)教育发展研究中心高教室主任马陆亭向记者表示，各省纷纷向高校“砸钱”，其背后的原因有很多，除了“双一流”政策的刺激之外，也包括在国家经济快速发展的大背景下，各省，尤其是东部发达地区省份财政预算充裕。“政府财政包括基本支出和项目支出，当GDP增长很快，预算总量充裕的时候，政府需要通过项目支出来消化掉一部分预算。”
从历史上看，政府财政消化庞大预算的形式一直存在一定变化，最早的形式是建设工业园区，此后则演变为科技园的建设，而近几年，高等教育成为了一条新的途径。
不可否认，无论出于何种目的，巨额资金砸向高等教育都是一件好事，尤其是在“双一流”建设需要大量资金支持的情况下。然而，如果有一天，这样的资金投入不再增加呢？
“相较于基本支出，项目支出的一大弊端就是财政投入的不稳定。然而，学校的发展恰恰需要稳定的财政支持。如果有一天，政府对于高校的财政支持有所削弱，会给高校的发展带来很大问题。”杨颉说。
需要指出的是，当前，高校依然按照事业单位的管理方式在监管国有资产，有关部门也将高校定位在非营利机构，这在一定程度上限制了高校本身的自造血功能，使得学校不得不完全依赖于政府财政，这在很大程度上更加剧了这方面的风险。
对此，北京国家会计学院副院长王守军曾在一次会议上指出，在我国经济步入新常态、财政收入增速减缓的背景下，“双一流”建设的财政保障将面临较大压力。而在无法保障高速、大规模财政投入的情况下，高等教育投入机制由过去绝大多数高校经费依赖财政拨款，向引导资源投入多元化转型，是必然和不可避免的趋势。
那么，这种“转型”又该如何实现呢？
负面清单与正面清单
在发言中，王守军建议政府除了以多种方式鼓励高校拓宽收入来源之外，还建议国家可尝试将资源配置的权力和责任下放给高校，以提高资源投入效率。在这方面，很多在校老师都有着切肤之痛。
最近，中国高等教育学会副会长、上海师范大学原校长杨德广一直想写一篇文章，缘由便是这两年间，他遇到的几桩烦心事。
“比如，前年我争取到教育部的3万元项目经费。随后，我和同事便飞赴国内几个省份进行相关调研。但当我们回到学校，却得知因为我们遗失了登机牌，按规定是无法报销路费的。要知道，这笔钱已经由教育部下拨给我了，为什么我自己的路费还不能报销？”杨德广问道。
类似的事件杨德广遇到了不止一次。而有类似经历的教师，在高校中不胜枚举。
“作为政府对高校财政的一种管理手段，规则制度的约束是为了防止资金的浪费，然而与此同时，过多束缚反而又会限制资金的合理使用，客观上也会造成浪费。在‘抓’与‘放’之间，政府主管部门应该与时俱进，重新找到一个平衡点。”程莹说。
事实上，需要找到平衡点的，其实并不仅限于资金管理。这些年来，抱怨教育主管部门下放自主权不够、高校自主空间有限的声音不绝于耳。
早在2014年的全国两会上，全国政协委员、华东理工大学副校长钱锋就曾针对政府对高校的监管问题，建议政府可以参考当时刚刚成立不久的“中国（上海）自由贸易试验区”的做法，在高等教育领域列一个“负面清单”，仅仅规定高校不能做哪些动作，而将除此之外的所有自由权交给学校。
然而对此，杨颉却有些不同的看法。他表示，目前对高校进行负面清单式管理的时机还不够成熟。“负面清单的实质是提出不可跨入的禁区，其他则法无禁令皆可为。但面对目前复杂的高等教育局面，一旦对高校完全放开，会有很多新的意想不到的事情产生。”
在杨颉的设想中，政府对高校的管理模式不应该是“负面清单”式的，反而应是“正面清单”式的。“也就是说，政府规定哪些是可以让你做的，形成‘正面清单’。此后慢慢将这份清单梳理长。”
在杨颉所在的上海交通大学，类似的尝试其实已经在学校对院系的管理中实施了。据介绍，该校对二级学院实行协议授权制。即学院可以向学校提出权力诉求，同时说明运用权力要达成的目的。学校从合理性的角度考察该项诉求的合理性，决定是否将权力下放。
“当然，监管是个难题，需要制度的保证。”杨颉说，学院需要向校方说明，在拿到权力后要用怎样的制度规范运行，该制度是必须给校部备案管理审核。学校相关部门随时抽检，如果没有按照制度运行，则不但收回权力，还要追加处罚。
“学校管理学院与政府管理高校其实是有很多类似之处的。因此，这样的制度是否也可以为政府提供一种新的思路呢？”杨颉说。
“双一流”与“非一流”
需要注意的是，在“双一流”建设除了会深刻影响已入选高校外，对于那些基数更大的非入选高校也同样产生了重大影响，而这种影响同样是政府部门不能忽略的。
“‘双一流’建设在国家层面起到了一个先导的作用，事实上，各级各类高校都有一个争创一流的问题。当然，这里的‘一流’并不一定指世界一流。”马陆亭表示，目前国内很多省市和地区都出台了扶植当地高水平高校发展的方案，这也可以算是“双一流”建设的思想和政策的延续。
据记者统计，仅在2017年，国内就有黑龙江、吉林、四川等多个省份出台了相关方案，而在这些方案中，并没有将范围限定在“双一流”建设的入选高校。
尽管如此，仍然有学者担心，“双一流”建设会加剧入选高校与非入选高校之间的差距。比如在采访中，杨德广便直言，政府需要更加关注“非一流”高校的建设。“目前来看，已有一些‘非一流’高校出现了某些心态上的问题。要知道，很多‘非一流’高校其实相对更适应地方经济，我们不能将它们丢掉。”
必须承认，发展不平衡是我国高校当前发展的一个重要矛盾，而“双一流”建设的实施目的绝不是为了扶植个别学校，而是希望让中国高等教育质量的整体水平有所提升。然而，凭借个别学校的实力提升能否拉动其他高校？或者通过何种方式带动？这的确需要思考。
对此，侯定凯表示，政府在对待“非一流”高校时，也应有相应的政策支持。“我认为至少要为这些学校的发展提供足够的空间和自主权。在目前通行的评估指标里，很多不知名的高校在科研上或许并不出彩，但在人才培养、办学模式、创业教育、与当地社会发展互动等方面发展得很有特色。地方和中央政府能否对这些高校同样给予政策和经费的大力扶持呢？”他说。■