党的十九大报告强调，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。要将绩效管理覆盖所有财政资金，贯穿预算编制、执行全过程，做到花钱必问效、无效必问责。
作为国立科研机构，中国科学院在面向世界科技前沿、面向国民经济主战场、面向国家重大需求方面，肩负着加快科技创新、扭转关键核心技术受制于人的局面的历史重任。全面实施预算绩效管理既是为了深入贯彻落实党的十九大报告精神和《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中办发〔2018〕34号文）总体要求，更是为了进一步提高资源配置效率和资金使用效益，促进重大科技成果产出。2019年8月14日印发的《中国科学院关于全面实施预算绩效管理工作方案》（科发条财字〔2019〕71号文）（以下简称71号文），为今后全面实施预算绩效管理工作提供了思路。
科研院所作为中科院下属的二级科研事业单位，在预算绩效管理链条中的职责包括编制绩效指标、监控绩效运行、开展绩效自评、运用绩效评价结果以及其他有关绩效管理方面的工作，是全面实施预算绩效管理中非常重要的一环。目前，项目预算绩效管理特别是财政项目预算绩效管理已经成为科研院所的一项常态化工作，在“一上”“二上”项目库绩效指标的编制、预算执行过程中的绩效监控、年度终了后的绩效自评等方面开展了大量工作。尽管预算绩效管理取得了初步成效，但整体上仍处于起步阶段，要构建71号文要求的涵盖单位整体、专项、项目、政策以及全部财政资金的预算绩效管理体系，还面临着许多挑战。
挑战重重
通过调研发现，当前科研院所实施预算绩效管理的短板主要有绩效意识不强、制度薄弱，指标设置不科学、不合理，绩效评价流于形式、结果缺乏应用性等方面。
首先，预算绩效管理制度有待建立。
预算绩效管理工作是一项综合性很强的工作，涉及到科研业务发展、人才团队建设、经费使用管理、政策实施等多个方面，亟需建立相应的工作机制，以保证预算绩效管理的有序进行。
目前预算绩效的概念并不普及，科研院所一般没有建立预算绩效管理工作制度，这导致出现绩效管理机构不明确、职责不清晰、管理不到位的问题。在开展部门预算编制、绩效监控和绩效自评等工作时，因为其中涉及经费使用情况，往往由财务部门组织完成，逐渐形成了预算绩效管理工作都由财务部门唱“独角戏”“院红头文件传达工作要求，所领导批示财务部门完成”的工作常态。今后的预算绩效管理还将包含单位整体等多方面，涉及到对整个单位的预算绩效管理工作的规划、管理、汇总以及评价结果的推广应用，因此需要加强制度建设，建立相对全面、循序渐进的预算绩效管理运行机制和成立专门的管理机构。
其次，绩效评价指标设置缺乏科学性。
绩效评价指标是对预算执行过程和结果进行绩效评价的重要依据，但目前科研院所普遍存在评价指标设置缺乏科学合理性的情况。以财政项目预算绩效管理为例，造成这些情况出现的原因有所级和院级两个层面。
从所级层面来看，预算绩效评价指标设置工作牵扯面广、专业性强，对于实际工作人员的业务素质要求非常高。但由于实际工作人员没有接受过专门系统的培训，自我学习也多是以理论知识为主，导致业务能力距离工作要求差距大，造成指标设置不规范、不科学的情况。
一是没有从项目产出、效益、满意度等多个维度全方位设置指标；二是对指标的内涵未掌握，指标设置单一、随意、缺乏科学性和合理性；三是简单复制上一年度指标，指标设置可完成度高，不符合预算绩效管理的初衷，不利于节约资金和提高资金的使用效益。
从院级层面来看，一方面，对下属科研院所绩效评价指标的设置缺乏培训与指导，造成各单位、单位内部对指标认识不一、标准衡量尺度不一；另一方面，对下属科研院所的指标把关不严，对于在“一上”“二上”阶段提交的项目预算绩效指标，仅是审核填写形式是否完整、编制逻辑是否准确。
最后，预算绩效评价结果缺乏应用性。
目前科研院所主要是采取自评和外部评价相结合的方式，对项目支出预算开展绩效评价。科研院所对预算执行情况以及项目实施效果开展绩效自评，评价结果通过预算系统上报，院主管部门抽取部分项目指派第三方机构及相关领域技术专家进行再评价。总体来看，预算绩效评价是以自评为主、抽评为辅。
在自评过程中，基于两个方面的原因，导致预算评价结果缺乏应用性：第一，由于预算绩效指标设置缺乏科学性和预算绩效管理制度尚未建立，造成绩效评价流于形式。第二，结果评价不严格，为取得较高的评分，保证下一年度项目经费的及时足额到位，除预算执行指标完成情况是切实根据银行支出填写外，其他指标的完成情况多数是根据估计做出的，并没有详细考核项目的实际完成情况，结果所有项目除预算执行指标外，其他指标得分均为满分。
严格把关 积极推进
如何结合本单位实际，更好地落实国家和中科院实施全面预算绩效管理的要求，是科研院所当前迫切需要思考的问题。
第一，加快制定预算绩效管理制度。
科研院所应根据71号文的要求，充分重视预算绩效管理工作，从推进国家和中科院预算治理体系和治理能力现代化的高度来认识，从上到下培育绩效文化，全员树立效率意识和结果导向意识，强化支出责任，使“花钱必问效，无效必问责”的观念深入人心，以形成良好的绩效管理文化氛围，从而提高预算绩效管理效率。
同时，结合本单位的实际情况，从两方面工作着手，加快建立法人负责制的绩效管理制度：一是加强单位预算绩效管理工作的顶层设计，制定适合本单位的预算绩效管理制度和实施细则，使各项绩效管理工作真正做到有章可循、有据可依。二是建立绩效目标设定、绩效运行监控、绩效结果评价、绩效结果运用等一系列工作流程和运行机制，并专门成立由科研、人事、财务等多部门共同联合组成的预算绩效管理工作机构，明确各参与方在绩效管理流程中的职责，制定具体的工作举措，切实将工作做到实处。考虑到科研院所绩效管理工作主要是围绕科研活动开展的，建议由科研部门负责牵头组织，人事、财务等部门配合完成。
第二，逐步完善绩效指标体系建设。
评价指标体系的构建是实施预算绩效管理的关键，具体包括评价指标和评价标准两个方面，要突出结果导向，重点考核实绩。
科研院所应充分结合单位或具体项目的实际情况，逐步设定适用于本单位或项目的绩效评价指标，指标的设定应充分考虑以下三个方面：一是符合国家科技发展政策，符合中科院和本单位的发展规划，并与具体的项目研究任务、实施效果等密切联系；二是指标设置要从产出、效益、满意度等多个方面进行细化，尽可能采用定量指标，如果采用定性定量指标相结合的方式，采用的定性指标不应太虚，要具有可衡量性，或者可以转化为定量指标；三是指标设置应具有深度，要设置通过努力才能达到的、具有较强挑战性的指标。
绩效评价指标设定后，需要制定相应的评价标准。评价标准是衡量预算完成情况的尺度，主要依据行业标准、计划标准、历史标准等进行设置。
第三，严格把关预算绩效监控和自评。
科研院所应实事求是，本着客观负责的态度进行绩效监控和绩效自评，对照编制预算时设置的绩效目标和评价指标，认真梳理项目和经费的执行情况，通过监控查找执行偏差，组织人员深入分析原因并及时进行整改和调整，合理预测年末完成既定目标的可能性，提出确保年终目标实现的具体计划。年度终了进行年度绩效自评，梳理一年的执行情况，在全面分析的基础上进行总体评价以及编制绩效评价报告。
在科研院所自评的基础上，建议院主管部门对重点项目、重点领域、重点学科等引入常态化的外部评价，以外部监督引导、督促科研院所自评工作的质量，取代单位自己设定目标自己评价的情形，切实提高资金使用效益。
新形势下，预算管理要求由加强支出规范性向重视支出有效性转变，由过去的以事前预算评审、事后财务验收为主的预算管理，全面转向预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程预算绩效管理。这是一项长期的系统性工作，需要在中科院的指导和带领下，科研院所上下共同努力完成，通过提高预算绩效管理水平和效率，合理配置经济资源，推动科技创新事业的高速度、高质量发展。