党的十八大以来，我国一直将创新驱动视为核心战略，并于党的十九届五中全会上将创新置于国家发展全局的核心位置。

   研发投入是促进技术进步、实现创新驱动、推动高质量发展的必然要求。建设创新型国家、实现科技自立自强，离不开研发投入这个基座。

   世界上典型的创新型国家一直十分重视研发投入。根据经济合作与发展组织（OECD）数据显示，各国研发投入一直保持持续上涨。2019年，美国研发投入强度首次突破3%，以色列和韩国更是分别达到了4.9%和4.6%。美国总统拜登在上任初期就宣称，将把对科技研发的投资作为总统任期的基础工作，以确保美国在创新上始终处于领先地位。2021年4月，拜登提出了规模1.52万亿美元的2022财年预算案，内容包括全面增加科研经费投入。

   2021年，我国政府工作报告提到“十四五”时期中国全社会研发经费投入年均增长将达到7%以上，同时首次设置了基础研究经费指标。

研发投入快速增长 科技创新不断突破

   2019年，中国研发投入额首次突破5000亿美元，自2015年超越欧盟27国后，稳居全球第二。随着研发投入的快速增长，我国科技创新也不断取得突破。

   从综合创新水平来看，2019年，我国科技进步贡献率已经达到59.5%。根据《全球创新指数报告GII》显示，自2011年起中国创新指数排名逐年上升，2018年排名突破前20（第17位），2019年升至第14位，2020年也保持在14位，与发达国家创新能力方面的差距正在不断缩小。

   从创新产出来看，“十二五”以来，我国国内发明专利申请量和授权量年均增速均在25%以上，远远高于日本、美国、韩国等专利大国，发明专利申请量连续八年排名世界第一。截至2018年，SCI和EI等国外主要检索工具收录的中国论文数分别处于世界第2位和第1位。同时，中国在载人航天、探月工程、北斗导航、超级计算等领域也取得了一系列令国人骄傲的自主创新成就。

   从创新基地建设来看，不同层级的创新基地或平台在全国遍地开花，已构成国家创新体系的重要部分。在国家层面，国家实验室加快建设，散裂中子源等科技基础设施建设成功，形成了一批大科学装置，以北京、上海、深圳等为核心的全球性创新中心初步建立，为开展高水平科学研究提供了有力支撑。在国家部委层面，科技部的国家重点实验室、国家技术创新中心和国家工程技术研究中心，中科院的知识创新工程基地，教育部的“双一流”建设、工程研究中心和协同创新中心，工信部的制造业创新中心以及自然资源部的工程技术创新中心等平台基地在全国快速部署。省、市级政府部门也分别建设了各类新型研发机构及创新（中心）平台等，每个基地基本上都给予了研发经费配套。

   从基础研究来看，基础研究是原始创新的源泉，是实现科技自立自强的先行基础。近年来，我国十分重视基础研究投入，党的十九大以来，基础研究经费投入年均增速超过15%，2019年基础研究经费投入占比首次突破了6%的大关，2020年达到6.16%。同时，“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确，基础研究经费投入占研发经费投入比重将提高到8%以上；“制定实施基础研究十年行动方案”被写入2021年政府工作报告，社会各界已经初步形成重视基础研究的氛围。

   从科技计划来看，我国初步形成了以中央五大计划为主体的科技计划投入体系。2015年，国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，将近百项科技计划（专项、基金等）优化整合为新五类科技计划，并建成公开统一的国家科技管理平台，在一定程度上缓解了之前分散重复、封闭低效、条块分割和资源配置“碎片化”问题。2019年，国家自然科学基金和国家重点研发计划资助额已达到300亿元左右，国家重点实验室资助额已超过55亿元。

   从科技人才来看，聚集效应初步形成。近年来，我国科技人才队伍不断发展壮大。2019年，全社会研发人员总量达到712.93万，是2015年的1.3倍，每1万名就业人中就有研发人员62人。科技人才结构和布局也在不断优化，青年科技人才成为科研主力军和生力军，区域科技人才布局趋向合理，在航空航天、海洋、新能源、农业科技等重点领域，涌现出了一批中青年科技创新领军人才。通过实施一系列科技人才计划与工程，具有国际影响力的高端创新人才开始不断涌现，科技人才聚集效应初步形成。

   从创新主体培育来看，企业创新主体地位进一步增强。截至2019年，企业研发经费投入已占全国总额的76.4%，是科技投入的主体；技术合同及成交额占全国总额的91.5%，是技术输出的主体。我国涌现出一批创新型领军企业，科技型中小企业、高新技术企业均已突破20万家，华为、大疆、海康威视等科技型企业开始在国际上崭露头角。

忽略科研效率 “为投入而投入”

   在研发投入快速增长的同时，也要注意防止忽略科研效率、“为投入而投入”的现象。

   首先，政绩化导向下容易产生盲目投入和“伪投入”行为。目前来看，我国31个省(自治区、直辖市)在之前的科技规划中均提出了研发投入强度的目标值。在政绩考核导向下，为了实现规划目标强度，部分地区盲目跟从、脱离实际，不计绩效地认为研发投入强度越高越好，并把研发投入强度水平作为政府官员的政绩考核标准，使得不少地方政府“大跃进”式盲目增加研发经费，导致大量财政资金浪费、产业结构失衡以及高技术产业同质化问题严重。

   同时，为了激发企业等创新主体加大研发投入的积极性，政府设置了大量补贴和税收优惠政策。部分创新主体为了达到获得研发补贴或税收优惠的门槛，在研发经费中“注水”，将本不属于研发投入范围的专利保护费、人员工资、机器耗材和设备折旧摊销等纳入研发投入统计范围，为享受政策临时买入一些并未投入实际运营的先进研发设备“凑”数据，甚至为获得国家经费支持编造研发投入数据。这种情况下产生的“伪投入”不仅无法实现技术创新、有损市场环境，还容易“绑架”政府财政科技投入，导致大量财政资金的流失。

   其次，当前政府科研项目资助方式不利于创新。目前，政府研发投入普遍以项目资助方式实现，科研经费管理松绑放权改革也普遍围绕科研项目本身，而科研项目覆盖面有限，科研人员松绑放权感受不强，不利于激发科研人员整体创造性。

   中央五大计划改革虽然在一定程度上扭转了条块分割、多头管理等痼疾，但仍然是延续传统的项目管理方式，部际联席会议未能发挥出应有作用。

   同时，近年来，我国不断加强稳定支持力度，2018年中央财政科技预算（民口）中，稳定支持和竞争支持之比已达到4.9：5.1，与美国、德国基本持平，但与日本、法国等国家差异较大。而且，有些虽然表面上是稳定支持，但在实际执行中也并无“稳定”之实：大多数科研机构缺乏整体研究布局，仍然以项目竞争方式安排经费，在选题上相对分散，没有聚焦国家目标，多数项目执行期短，长效性考虑不足，不利于形成实质性创新成果。

   最后，企业创新投入尤其是原始创新投入积极性有待激发。我国大中型工业企业研发经费支出占其销售额的比例多年来一直停留在1%左右，而主要发达国家已达到2.5%~4%。《2020年欧盟工业研发投入记分牌》显示，我国入围制造业企业研发支出强度为 4.6%，低于全球制造业企业的平均值 5.3%。

   从基础研究经费投入来看，目前我国还是以政府投入为主，企业投入所占比重较低。企业基础研究经费投入占全社会基础研究经费投入的比例只有3%左右，而美国、法国、英国等国家均高达15%~30%。

多措并举 提升研发投入效率

   基于目前存在的忽略科研效率的现象，本文认为需要从以下方面着手，进一步提升研发投入效率。

   一是要优化研发投入结构，提升原始创新积极性。提高基础研究和应用基础研究的投入，加强对重大科学问题的研究，完善基础研究体制机制，增强创新驱动源头供给。加快构建自由探索与目标导向并重的基础研究投入机制，进一步加强中央财政对基础研究的投入和稳定支持，更加重视对基础研究和应用基础研究的系统部署，优化国家科技计划基础研究支持体系，改善基础研究的评价机制，使科研人员能够潜心从事长期基础研究。

   二是完善科研组织方式，提高政府研发投入效率。跳出传统五唯评价的模式，尤其对基础性、战略性研究，要改变“短平快”的考核标准，加快建立一种长效科学的评价机制。建立针对不同类别研发投入的绩效考核评估与奖惩机制，叫停那些投入产出效率不高以及“伪投入”的项目，促进从研发投入向实质性创新能力转化。积极构建新型科研组织管理制度体系，推广落实科技攻关项目“揭榜制”、首席专家“组阁制”、项目经费“包干制”等制度，提高科研经费使用效率。

   三是激发企业研发投入积极性，构建多元化研发投入体系。科学运用无偿资助、后补助、奖励、政府采购、税收减免、风险补偿、股权投资等多种直接和间接投入方式激发企业创新投入积极性，建立健全科技创新风险投资体系，鼓励设立科技贷款风险补偿准备金和资金池，加快促进各类创新要素的融合创新，消除科技创新中的“孤岛”现象。建立健全高等院校、科研机构和社会其他力量协同创新投入机制。支持企业围绕前沿引领技术和行业关键共性技术研发与应用，牵头建设高水平研发机构或平台，加快推动以企业为主导的创新联合体。■

（作者系中国财政科学研究院教科文研究中心主任）